Staatliche Haftung (Akt II)

Die Urteilsbegründung des Bundesgerichts (BGer) 2E_5/2024, die im Anschluss an die Hauptverhandlung vom 7. Oktober 2025 verkündet wurde, ist am 2. September dieses Jahres veröffentlicht worden. Dieser Beschluss, der in derselben Besetzung wie die damit zusammenhängende Rechtssache 2E_1/2024 (kommentiert in Béguin, cdbf.ch/1437) ergangen ist, lehnt erneut die Haftung des Staates im Zusammenhang mit der Fusion von Credit Suisse und UBS ab.

In der Rechtssache standen sich der Bund und eine Privatperson gegenüber, die Schadensersatz für den Wertverlust ihrer Aktien der Credit Suisse Group AG (CS) infolge der Notfusion in die UBS Group AG (UBS) geltend machte, die durch die vom Bundesrat (BR) am 16. März 2023 erlassene und am 19. März 2023 auf der Grundlage von Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV geänderte Notverordnung ermöglicht worden war (die Verordnung). Im Gegensatz zu den Klägern in der Rechtssache 2E_1/2024, die ihre CS-Aktien kurz vor bzw. kurz nach dem Erlass der Massnahmen erworben und anschließend wieder verkauft hatten, hatte der Kläger seine CS-Aktien zwischen 2014 und 2022 erworben und im Zuge der Fusion UBS-Aktien auf der Grundlage eines Umtauschverhältnisses von 22,48 CS-Aktien für eine UBS-Aktie erhalten. Der Kläger machte die Staatshaftung (Art. 3 Abs. 1 LRCF) geltend und warf dem Bundesrat verschiedene rechtswidrige Verhaltensweisen vor, die sich auf vier Hauptvorwürfe stützten.

In einem ersten Rechtsmittelgrund machte der Kläger geltend, dass der Bundesrat bereits im Herbst 2022 von der Krise der CS wusste und zu diesem Zeitpunkt entsprechend hätte handeln müssen.

Das Bundesgericht weist darauf hin, dass eine rechtswidrige Unterlassung eine Garantenstellung voraussetzt. Der Kläger hatte jedoch weder das Vorliegen einer Handlungspflicht des Bundesrats noch das Vorliegen einer Notsituation im Sinne von Art. 184 Abs. 3 oder Art. 185 Abs. 3 BV vor Mitte März 2023 geltend gemacht oder nachgewiesen. Zudem war es nicht Aufgabe des Bundes, die Interessen einzelner Aktionäre eines privaten Unternehmens – in diesem Fall der CS – zu wahren, dessen Geschäftsleitung es zudem zwischen Oktober und Dezember 2022 dreimal abgelehnt hatte, eine ausserordentliche Liquiditätshilfe (Emergency Liquidity Assistance, ELA) in Anspruch zu nehmen. Da sich die Lage der CS in der Folge stabilisiert hatte, bestand kein Handlungsbedarf mehr. Jedenfalls war der Bundesrat nicht untätig geblieben, da er bereits ab Oktober 2022 mehrere Rettungsmassnahmen in Betracht gezogen hatte.

In einem zweiten Rechtsmittelgrund machte der Kläger geltend, dass die Voraussetzungen für den Erlass der Verordnung nicht erfüllt seien ; insbesondere liege keine plötzliche und unvermeidbare Gefahr vor.

Diese Rüge wird zurückgewiesen. Das Bundesgericht weist zunächst darauf hin, dass der Bund nur dann haftbar gemacht werden kann, wenn der Bundesrat „eine schwerwiegende Verletzung seiner Amtspflichten“ begangen hat. Trotz seiner unbeschränkten Prüfungsbefugnis untersucht das Bundesgericht nicht die Voraussetzungen für den Erlass von Notmassnahmen als solche, sondern lediglich das Vorliegen einer schwerwiegenden Pflichtverletzung im oben genannten Sinne im Zusammenhang mit dem Erlass der Verordnung. Im vorliegenden Fall stellen die wirtschaftliche Stabilität und der Schutz des Finanzplatzes grundlegende Rechtsgüter dar, die die Anwendung des Notstandsrechts rechtfertigen ; der Bundesrat konnte angesichts des Risikos eines ungeordneten Konkurses einer systemrelevanten Bank das Vorliegen einer schwerwiegenden und unmittelbar drohenden Gefahr annehmen ; die zeitliche Dringlichkeit schloss den ordentlichen Gesetzgebungsweg aus ; schliesslich setzt die Anwendung des Notstandsrechts nicht voraus, dass das Insolvenzrisiko unvorhersehbar ist.

In einem dritten Rechtsmittelgrund machte der Kläger geltend, dass die Notfusionsmaßnahme CS/UBS weder im öffentlichen Interesse liege noch verhältnismäßig sei.

Das Bundesgericht erinnert in diesem Zusammenhang daran, dass sich die Überprüfung einer Notverordnung auf deren Verfassungsmäßigkeit beschränkt, mit großer Zurückhaltung erfolgt und die Haftung des Staates nur im Falle einer schwerwiegenden Verletzung dienstlicher Pflichten begründet.

Die Rüge hinsichtlich des öffentlichen Interesses (Art. 5 Abs. 2 BV) wird sodann zurückgewiesen. Es bestand ein erhebliches öffentliches Interesse daran, einen wirtschaftlichen Zusammenbruch in Verbindung mit einer weltweiten Finanzkrise zu vermeiden. Was den Einwand bezüglich der Bankenkonzentration betrifft, so erkennt das Bundesgericht dessen Berechtigung an, hält es jedoch nicht für unangemessen, dass das Wettbewerbsrecht hinter dem oben genannten übergeordneten Interesse zurücktritt. Die FINMA war im Übrigen zu dem Schluss gekommen, dass die Fusion den wirksamen Wettbewerb in keinem Marktsegment ausschalte (Art. 10 Abs. 3 KG).

Das gleiche Schicksal ereilt auch den Einwand hinsichtlich der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV). Die Beurteilung des Bundesrats stützte sich auf fundierte Analysen und war nicht offensichtlich verfassungswidrig. Die Übernahme durch die UBS stellte die beste Lösung dar, und es gab kein weniger einschneidendes Mittel, das dieselben Vorteile bei geringeren Risiken bot. Die Sorge des Klägers hinsichtlich der Entstehung eines geschwächten Bankgiganten – verbunden mit dem Auftreten eines erhöhten Systemrisikos – war berechtigt, doch deutete nichts darauf hin, dass die UBS die CS dank der gewährten staatlichen Garantien nicht integrieren könnte.

In einem vierten Rechtsmittelgrund machte der Kläger geltend, die Verordnung sei selbst rechtswidrig, da die in ihrem Art. 10a vorgesehene Aufhebung der Aktionärsrechte keine Entschädigung der Aktionäre vorsehe ; sie verstosse gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV) und den Eigentumsschutz (Art. 26 BV).

Das Argument wird zurückgewiesen. Das Bundesgericht räumt ein, dass der Bundesrat auf der Grundlage des Notstandsrechts vom Fusionsgesetz (FusG) abweichen konnte, indem er die Informations- und Mitwirkungsrechte der Aktionäre ausschloss, wobei dieser Ausschluss der Kontrolle durch die FINMA unterlag und durch die Dringlichkeit sowie das überwiegende öffentliche Interesse gerechtfertigt war. Die Tatsache, dass die Interessen der gesamten Schweiz gegenüber denen der Aktionäre vorrangig behandelt wurden, stellte keinen schwerwiegenden Verstoss gegen die Amtspflichten dar. Zudem verstieß das Fehlen einer Entschädigung für die CS-Aktionäre in der Verordnung weder gegen Treu und Glauben noch war es willkürlich : Die Verordnung schloss lediglich die gesellschaftsrechtlichen Ansprüche der betroffenen Aktionäre aus, nicht jedoch ihre vermögensrechtlichen Ansprüche, die durch den inArt. 105 Abs. 1 FusG vorgesehenen Mechanismus der gerichtlichen Kontrolle weiterhin gewährleistet sind.

Was die behauptete Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) betrifft, stellt das Bundesgericht fest, dass der Kläger einen Vermögensschaden geltend macht (entsprechend der Differenz zwischen den Anschaffungskosten der Aktien und dem infolge der Fusion erlittenen Wertverlust). Die Eigentumsgarantie gewährleistet jedoch kein Recht auf ein Vermögen in bestimmter Höhe. Diese Verfassungsbestimmung stellt zudem nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts keine Verhaltensnorm zum Schutz des Vermögens dar. Der Kaufpreis und das Umtauschverhältnis wurden im Übrigen nicht vom Bundesrat, sondern von den beiden Grossbanken festgelegt. Der Kläger kann daher auf dieser Grundlage kein rechtswidriges Verhalten im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Grundrechtecharta geltend machen.

Schliesslich stellt unter dem Gesichtspunkt des Schutzes vor Willkür und des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV) eine Beteiligung an einem privatrechtlichen Unternehmen kein erworbenes Recht dar. Auch die nichtvermögensrechtlichen Ansprüche der Aktionäre stellen keine wesentlichen Bestandteile der Grundrechte dar, vor denen das Notrecht zurücktreten müsste.

Die Klage des Klägers wird bereits in der Phase der Prüfung der Rechtswidrigkeit abgewiesen, ohne dass die übrigen Haftungsvoraussetzungen (Schaden und Kausalität) geprüft werden müssen.

Dieses Urteil rückt die Aussicht für die CS-Aktionäre, vor Schweizer Gerichten auf der Grundlage des Grundrechtecharta-Gesetzes eine Entschädigung vom Bund zu erlangen, immer weiter in die Ferne. Darüber hinaus zeigen sich die Richter von Mon-Repos besonders sensibel für die besonderen Umstände, unter denen der Bundesrat die Krise der CS bewältigen musste, für die damit verbundenen übergeordneten nationalen und internationalen Interessen sowie für die Entscheidungen, die unter Zeitdruck getroffen werden mussten, und betonen gleichzeitig den Handlungsspielraum, über den die Regierung bei Rettungsmaßnahmen verfügen muss. All dies sind Aspekte, die die Behörden, insbesondere die FINMA, sicherlich geltend machen werden, sollten sie zur Verantwortung gezogen werden, insbesondere im Zusammenhang mit derAbschreibung der AT1, die in Anwendung von Art. 5a der Verordnung angeordnet wurde.