La société X exerçait l’activité d’intermédiaire financier ; elle était directement soumise à l’Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d’argent (ci-dessous « l’Autorité »). Sur la base d’une dénonciation faite par le Bureau de communication en matière de blanchiment d’argent, l’Autorité a procédé à une révision extraordinaire de X en décembre 2005.
Cette révision ayant révélé de nombreuses et importantes violations de la loi sur le blanchiment d’argent (LBA), l’Autorité a, par décision du 22 juin 2006, retiré l’autorisation délivrée à X. Sur recours de X, le Tribunal administratif fédéral (TAF) annule cette décision par arrêt du 23 juin 2008. Il confirme le nombre et l’importance des violations de la LBA, mais considère que le retrait d’autorisation était une mesure disproportionnée.
Après un examen détaillé des faits, le TAF constate que X ne disposait pas, à fin 2005, d’une « structure propre à garantir le respect de la LBA », ce qui justifierait en principe le retrait de l’autorisation. En l’occurrence, la décision prise violait cependant le principe de la proportionnalité :
– Même si la loi ne le prévoit pas expressément, une autorisation d’exercer une activité financière ne peut normalement pas être retirée sans un avertissement préalable.
– Une telle autorisation ne doit pas être retirée si une situation conforme au droit peut être rétablie dans un délai raisonnable. Or, peu avant la décision formelle de l’Autorité, X avait pris des mesures importantes en nommant un « compliance officer » qualifié et en mandatant un avocat spécialisé pour « l’accompagner ». Le TAF considère, au vu du dossier, que ces mesures ont été efficaces (ce que confirme d’ailleurs un contrôle effectué en mai 2007 par un réviseur LBA agréé).
– Les règles sur le retrait d’une autorisation doivent être appliquées de manière cohérente pour les banques, les négociants et les intermédiaires financiers. Toutefois, la loi sur le blanchiment d’argent protège exclusivement l’intérêt public, soit la bonne réputation de la place financière. Le TAF considère que cet intérêt « n’apparaît en l’espèce pas menacé au point de nécessiter une mesure aussi coercitive que le retrait de l’autorisation ». La solution pourrait être différente pour une banque ou un négociant, dont l’activité peut causer un dommage aux investisseurs.
– Le directeur de X avait été condamné pour faux dans les titres (portant sur un formulaire destiné à identifier un bénéficiaire économique). Cette condamnation, prononcée par le Parquet le 30 mai 2006 et confirmée par le Tribunal de police en octobre 2006, fut annulée en août 2007 par la Cour de justice. Le TAF considère qu’il n’est pas exclu que l’Autorité aie donné une importance excessive à la condamnation prononcée par le Parquet (intervenue quelques semaines avant sa décision) et qu’elle ait ainsi « précipité sa décision de retrait d’autorisation, au détriment d’une pondération raisonnable des faits en cause ».
Cet arrêt, très détaillé, semble indiquer que le Tribunal administratif fédéral entend exercer un contrôle juridique approfondi sur les décisions des autorités administratives en matière bancaire et financière, soit prochainement la FINMA (cf. déjà l’arrêt du TAF du 4 mars 2008 modifiant une décision de la CFB cf. [actualité d’Anne Héritier Lachat du 18 avril 2008). C’est un changement significatif par rapport à la jurisprudence très réservée adoptée jusqu’ici par le Tribunal fédéral.